Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов'язаних з визначенням ознак, змісту та поняття «адміністративної процедури»




НазваКнига присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов'язаних з визначенням ознак, змісту та поняття «адміністративної процедури»
Сторінка2/61
Дата конвертації21.06.2013
Розмір7.82 Mb.
ТипКнига
skaz.com.ua > Право > Книга
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   61

Окремі подяки. Хочеться подякувати науковому керівнику робочої групи Міністерства юстиції України з розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України професору В.Б.Авер'янову за творчу атмосферу, створену при роботі над цим законопроектом.

Моя найщиріша вдячність за цінні поради, ідейну допомогу та підтримку Ігореві Коліушку і Роману Куйбіді, за переклад актів законодавства з німецької мови та консультації щодо європейського досвіду — Геннадію Рижкову, за всебічну допомогу — Наталі Гнидюк та іншим колегам із Центру політико-правових реформ.

>>>9>>>

^ ЧАСТИНА ПЕРША

АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА

>>>10>>>

1. ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ ЯК ЦЕНТРАЛЬНА КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Попри достатню визначеність теми дослідження, спочатку необхідно розглянути загальне питання методологічної основи роботи. Основою вітчизняного адміністративного права була і залишається категорія «державне управління». Багато науковців намагаються наповнити цю категорію новим змістом, але в будь-якому випадку виходять з організуючого впливу держави та її органів на колективи людей для досягнення певної мети. В українських підручниках з адміністративного права поряд із поняттям «державне управління» для позначення організуючого впливу з боку органів місцевого самоврядування використовується термін «громадське управління»7, при цьому іноді допускається змішування діяльності органів місцевого самоврядування з діяльністю об'єднань громадян8.

Однак останнім часом усе більшої популярності, в тому числі серед академічних фахівців, набуває теорія публічної адміністрації. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації. На думку проф. В.Б.Авер'янова, управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визначальним. З огляду на це ним пропонується виділення нового суб'єкта — «публічної адміністрації» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування9. Навіть на рівні співвідношення понять «управління», «регулювання» й «адміністрація», а також «державне» і «публічне» видно їх принципову відмінність. Управління передбачає прямий вплив, тобто наявність відносин підпорядкування, і, наприклад, застосовується щодо об'єктів права державної власності. Водночас, на думку В.Б.Авер'янова, щодо більшості суспільних явищ та відносин здійснюється регулювання, а не управління.

У російській літературі окремими фахівцями також піднімалося питання про те, що поняття «державного управління», яке своїм корінням сягає ще доби абсолютизму, а найбільшого розквіту досягло в радянський період, сьогодні не відповідає тому змісту, який у нього намагаються вкласти. Цілком обгрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави, де однією з ключових засад є принцип розподілу влади10.

Неможливо обмежитися лише заміною терміна «державне управління» на поняття «виконавчої влади» чи «апарат державного управління» на «органи виконавчої влади». Конституція України не лише закріпила принцип

7 Див., наприклад: Адміністративне право України: Підручник / Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький,

В.М.Гаращук та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. — Харків: Право, 2000. — С 7.

* Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999.

— С 14—16; Адміністративне право України: Підручник / Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. — Харків: Право, 2000. — С 7.

9 Див.: Авер'янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. 2003. N» 5. - С 117.

10 Див.: Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. N° 2.

- С. 14-22.

10

>>>11>>>

розподілу влади, а й визнала і гарантувала місцеве самоврядування (стаття 7). Звідси увага акцентується ще й на тому, що категорія «державне управління» не дає змоги на теоретичному рівні раціонально обгрунтувати засади відносин між органами державної влади й місцевого самоврядування, і особливо природу місцевого самоврядування. Тому для адміністративного права поняття «державне управління» як методологічна основа не лише не відповідає сучасному стану суспільного розвитку в ідеологічному плані, а й є недостатнім для змістового наповнення. Поширений на Заході термін позначення всієї системи публічних інституцій та їх діяльності — «публічна адміністрація»11 дає можливість розв'язати цю проблему. При цьому ядром поняття «публічне» є «спільне, доступне для всіх, яке служить всім»12. З точки зору права прикметник «публічне» дає змогу органічно поєднати в собі державну і самоврядну адміністрації. А слово «адміністрація», яке походить від латинського ministrare («служити»), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності публічної адміністрації'3. Загалом поняття «публічна адміністрація» в адміністративному праві західних країн визначають як «організацію і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади»14. Таке розуміння природи адміністративної влади й адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших публічних інституцій дає можливість також чітко розмежовувати політику і адміністрування. Звідси стають зрозумілими і дискусії в літературних джерелах, перекладених українською мовою, в яких, на жаль, нерідко зустрічається некоректний переклад терміна «публічна адміністрація» як «державне управління»15.

Варто відзначити, що поняття публічної адміністрації не є новинкою для України. Його, скажімо, можна зустріти у працях українських адміні-стративістів, які працювали поза межами радянської правової школи, наприклад, у Ю.Панейка16. Основою адміністративного права є саме те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації.

Все це зумовлює необхідність повернення до теорії публічної адміністрації як методологічної основи адміністративного права та до використання категорії «публічна адміністрація» як базової. Важливість цього поняття для права адміністративної процедури важко переоцінити, оскільки саме на регулювання діяльності публічної адміністрації й спрямовано адміністративно-процедурне законодавство.

11 Див.: Гонцяж Я., Гнидюк Н. Адміністративна реформа: нездійснені мрії та втрачені можливості. — К.: Міленіум, 2002. — С 51—54.

12 Гнидюк Ji. Публічна адміністрація як об'єкт структурних змін // Збірник наукових праць УАДУ. 2001. Вип. 1. - С 203.

13 Див.: Izdebski Н., Kulesza М. Administracja publiczna. Zagadnienia ogolne — Warszawa: LIBER, 1999. - S. 17-23.

14 Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Шта-тиной. — М.: Спарк, 2003. — С. 32.

15 Див., наприклад: Райт Г. Державне управління. — К.: Основи, 1994. — 191 с.

16 Див., наприклад: Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — 194 с.

11

>>>12>>>

^ 2. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ПРОЦЕДУРИ 2.1. Адміністративна процедура і адміністративний процес

Для того щоб осягнути зміст і призначення адміністративної процедури, з'ясувати її ознаки, спочатку нам необхідно проаналізувати співвідношення понять адміністративної процедури і адміністративного процесу, останнє з яких вважається базовим у вітчизняному адміністративному праві. Ця проблема особливо складна, якщо зважити, що навіть сам термін «адміністративна процедура» в західному його значенні для нашої доктрини є новим17.

Для якомога ширшого аналізу змісту понять «адміністративна процедура» і «адміністративний процес» можна використати кілька способів дослідження, таких як, етимологічний, історичний, компаративний та метод аналогій. Етимологія дає можливість дослідити первинний зміст термінів. За допомогою історичного методу можна проаналізувати генезис понять у законодавстві й теорії. Компаративний метод дає змогу порівняти підходи різних країн до розуміння та правового регулювання адміністративної процедури й адміністративного процесу. Застосування методу аналогій, зокрема порівняння використання однакових термінів у різних галузях права, сприяє виявленню їхніх спільних ознак та особливостей.

Слово «процедура» (від латинського procedo) означає проходжу, або просуваюсь, а «процес» (від латинського processus) проходження, просування вперед. Оскільки більша частина території України донедавна перебувала під російською владою, українське право зазнавало домінуючого впливу російської юриспруденції. В цій частині історія права для нас є спільною. Так от, у російській юриспруденції спочатку використовували насамперед термін «процес», розуміючи його як судовий порядок вирішення справ. Приміром, в одному зі словників кінця XVIII століття процес визначається — «як записувати та здійснювати суд» («как записывать и производить суд»)18. Як синонім до поняття «адміністративний процес» вживали також термін «адміністративна юстиція». Скажімо, у Словнику юридичних і державних наук 1902 року видання «адміністративний процес (юстиція)» визначається як «вирішення спорів щодо законності розпоряджень органів управління та самоврядування, що починаються особливим адміністративним позовом та здійснюються особливими установами, що називаються судами адміністративними. Мета адміністративного позову — досягнути скасування незаконного розпорядження»19. Незважаючи на дискусії в те-

17 Зокрема, його не можна ототожнювати з «управлінськими процедурами» за Б.М.Лазарєвим, який відніс до останніх процедури, що визначають порядок управлінської діяльності. При цьому, на думку Б.МЛазарєва, деякі процедури органів управління можуть і не бути закріпленими правом, а існувати лише як усталена практика чи організаційний звичай. Див.: Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. — М.: Наука, 1988. — С. 5—9.

18 Ланганс Ф. Словарь юридический или свод русских узаконений по азбучному порядку. — М., 1788. - С. 174.

19 Словарь юридических и государственных наук. — Т. 1. — СПб., 1901. — С. 126.

12

>>>13>>>

орії адміністративного процесу, про які йтиметься далі, у багатьох радянських словниках зберігся традиційний підхід до визначення поняття «процес». Наприклад, у Радянському енциклопедичному словнику 1985 року видання процес, з юридичної точки зору, визначається як «порядок розгляду справ у суді, судочинство; судова справа»20, хоча власне «адміністративний процес» визначається як «діяльність державних органів щодо вирішення конкретних адміністративних справ у сфері державного управління»21 . На цьому прикладі видно суперечливість у розумінні та визначеннях загального поняття «процес» і окремого — «адміністративний процес». Показово також, що в українському «Словнику іншомовних слів» процедура тлумачиться як «офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ»22, а «процес» як «визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні і розгляді кримінальних, а також інших справ; сам розгляд справи судом»23. Таким чином, навіть незважаючи на специфіку адміністративного права за часів СРСР, в нашій юридичній мові термін «процес» насамперед застосовувався для позначення судового розгляду справ.

Питання виникнення й еволюції адміністративної процедури та адміністративного процесу можна розглядати в контексті загального розвитку адміністративного права, який, попри відмінності в різних країнах чи правових системах, має чимало спільних рис. Як відомо, адміністративне право розвивалося спочатку в рамках камералістики (науки про фінанси, господарство і т.п.), а згодом — поліцейського права. Фактично лише зі створенням в середині XIX століття в низці європейських країн адміністративних судів, тобто із запровадженням адміністративної юстиції"24, можна говорити про появу адміністративного процесу. При цьому, на нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як форми правосуддя є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду — адміністративно-правових спорів. Діяльність же публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні до першої чверті XX століття практично не регулювалися. Тобто спочатку виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що сприяло розвитку процесуальної гілки судового права — адміністративного процесу. Відповідно, спочатку до змісту адміністративного процесу не могло входити нічого, крім порядку судового розгляду публічно-правових спорів. Отже, історичний розвиток адміністративного права переконує, що спочатку з'явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на

20 Советский энциклопедический словарь. 3-е изд. — М.: Советская энциклопедия, 1985. — С. 1071.

21 Там само. — С. 23.

22 Словник іншомовних слів / За ред. О.С.Мельничука. — К.: Гол. ред. Укр. радян. енциклоп., 1977. - С. 557.

23 Там само.

24 Див.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция в структуре общего административного права // Галлиган Д., Полянский ВВ., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристь, 2002. — С. 157.

13

>>>14>>>

основі розроблених судами принципів почало розвиватися право адміністративної процедури.

Розуміння адміністративної процедури у світі та шляхи її правового регулювання неоднакові. В багатьох країнах обрано напрямок систематизації законодавства про адміністративну процедуру. Законодавчий акт містить загальні норми, які регулюють порядок вирішення усіх видів адміністративних справ. На сьогодні з точки зору хронології можна виокремити три хвилі робіт із систематизації та впровадження законодавства про адміністративну процедуру в зарубіжних країнах. Перші кодифіковані законодавчі акти було прийнято в Австрії (1925 рік), Польщі та Чехословаччині (1928 рік), Югославії (1930 рік). Друга хвиля прийняття загальних законів про адміністративну процедуру бере початок із середини XX століття. Так, у СІЛА закон про адміністративну процедуру було прийнято у 1946 році, в Угорщині — у 1957 році, в Іспанії — у 1958 році. У зв'язку зі зміною влади після Другої світової війни нові редакції законодавчих актів у цій сфері були ухвалені в Югославії (1956 рік) та Польщі (1960 рік). І нарешті, третя хвиля кодифікаційних робіт відзначилася прийняттям законів у ФРН (1976 рік), Болгарії (1979 рік), Польщі (нова редакція — 1980 рік), Данії (1985 рік), Австрії (нова редакція) та Італії (1990 рік), Португалії (1991 рік), Нідерландах (1992 рік), Японії (1994 рік). На теренах колишнього СРСР кілька країн уже також прийняли загальні закони про адміністративну процедуру. Крім країн Прибалтики25 , серед піонерів також Грузія26 і Казахстан27. Щоправда, важливо брати до уваги не лише назву законодавчого акта, а й його предмет та правові механізми, які в ньому закладені.

З процесом кодифікації в 20-х роках XX століття пов'язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі28. У західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру взагалі призвів до становища, коли адміністративне право в країні регулює переважно діяльність публічної адміністрації.

Але не всі країни обрали шлях систематизації адміністративно-процедурного законодавства. Скажімо, у Франції, яка вважається взірцевою країною з точки зору кодифікації законодавства і розвитку адміністративного права, це законодавство не кодифіковане і містить декрет «Про відносини між адміністративними органами і громадянами», закони про доступ до адміністративних документів, про мотивацію адміністративних актів та інші29.

Розвиток адміністративно-процедурного законодавства в Україні має особливості, зумовлені специфікою розвитку адміністративного права в радянський період. Діяльність органів державного управління на законо-

25 Див., наприклад, Закон Естонської Республіки про адміністративну процедуру від 6 червня 2001 року.

26 Загальний адміністративний кодекс Грузії від 25 червня 1999 року.

27 Закон Республіки Казахстан про адміністративні процедури від 27 листопада 2000 року.

28 Див.: Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право // Юридичний журнал. 2002. № 5. — С. 24.

29 Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. — К.: Основи, 1996. — С 245.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   61

Схожі:

Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Поняття правового регулювання. Ознаки правового регулювання
Розкрити зміст понять правове регулювання І правовий вплив. Відмінності між правовим регулюванням І правовим впливом
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Теорії виникнення держави
Поняття адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність неповнолітніх
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Теорії виникнення держави
Поняття адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність неповнолітніх
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Правоздатність, дієздатність, деліктоздатність особи
Поняття адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність неповнолітніх
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Державне управління зовнішньоекономічною діяльністю
Сутність та напрямки нетарифних методів державного регулювання зед: квотування, ліцензування, сертифікація, валютний режим, митні...
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\1. Податковий борг: поняття, значення та статуси
Кафедра управління, адміністративного права І процесу та адміністративної діяльності
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Рекомендації від 10. 06. 2004 р. N 04-5/1107 Господарські суди України...
З метою однакового І правильного застосування законодавства у вирішенні спорів, пов'язаних із захистом прав інтелектуальної власності,...
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Про надання права на захист (в порядку ч. 1 ст. 268 КупАП: «особа,...
КУпАП: «особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: …заявляти клопотання»
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Питання на усний контроль (за темами І модулю) з навчальної дисципліни «Документознавство»
Бібліографія, бібліологія, книгознавство та їх бачення змісту поняття „документ”
Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов\Тема Загальні положення про правовий режим портів Загальні положення
Загальні принципи режиму порту. Загальна характеристика адміністративної юрисдикції порту. Особливості вживання адміністративної...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Школьные материалы


База даних захищена авторським правом © 2015
звернутися до адміністрації
skaz.com.ua
Головна сторінка